Ο.Τ.Α. Προσυμβατικός έλεγχος από το Ελεγκτικό Συνέδριο των συναπτόμενων δανειακών συμβάσεων με Τραπεζικά Ιδρύματα. Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων. Διενέργεια ή μη ελέγχου νομιμότητας των ως άνω δανειακών συμβάσεων.(..)Κατάσταση :  Αποδεκτή 
Το Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων στο οποίο και κατατίθενται σε ειδικό λογαριασμό οι Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι (Κ.Α.Π.) των Δήμων και Κοινοτήτων βάσει της διάταξης του άρθρου 25 παρ. 3 και 4 του Ν 1828/1989, λειτουργεί ως οιονεί διαχειριστής των χρημάτων του Ελληνικού Δημοσίου, τα οποία προορίζονται για το σκοπό αυτό, πιστώνοντας τους λογαριασμούς των Δήμων και Κοινοτήτων με βάση τις εντολές του Υπουργείου Εσωτερικών. Στα πλαίσια αυτής της περιορισμένης εξουσίας του δεν έχει ούτε την υποχρέωση αλλά ούτε και την ευχέρεια να ελέγχει τη νομιμότητα των δανειακών συμβάσεων που συνάπτονται μεταξύ τρίτων, όπως εν προκειμένω μεταξύ Συνδέσμων Δήμων ή Κοινοτήτων και Τραπεζικών Ιδρυμάτων και κατ’ επέκταση των παρεπόμενων αυτών συμβάσεων εγγύησης, που συνάπτουν οι Δήμοι και οι Κοινότητες με τους δανειστές - Τραπεζικά Ιδρύματα και ενεχυρίασης - εκχώρησης απαιτήσεών τους από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους, προς εξασφάλιση των τελευταίων. Συνεπώς και ανεξαρτήτως του εάν οι δανειακές συμβάσεις και οι παρεπόμενες αυτών συμβάσεις εγγύησης και ενεχυρίασης - εκχώρησης απαιτήσεων από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους, υπόκεινται στον προσυμβατικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ως δημόσιες συμβάσεις παροχής υπηρεσιών, το Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων στα πλαίσια της ως άνω λειτουργίας του δεν δικαιούται να ελέγξει το κύρος αυτών των συμβάσεων, ως προς τις οποίες παραμένει τρίτος, αντιθέτως οφείλει να τις εκτελεί μέχρι να αναγνωρισθεί δικαστικά με πρωτοβουλία των συμβαλλόμενων μερών η εγκυρότητα ή μη αυτών. (πλειοψ.)

Προγραμματικές συμβάσεις.Μη νόμιμη η καταβολη που αφορουσε  στη δαπάνη πληρωμής, στο "Κέντρο Ερευνών Πανεπιστημίου ….", της «πρώτης δόσης χρηματοδότησης της προγραμματικής σύμβασης» για την "Παροχή εξειδικευμένων υπηρεσιών για την υποστήριξη του Δήμου στην αξιολόγηση και βελτίωση της οικονομικής του λειτουργίας με κατάρτιση και παρακολούθηση του Ολοκληρωμένου Πλαισίου Δράσης".(...)Υπό τα ανωτέρω δεδομένα και σύμφωνα με τις νομικές σκέψεις που προηγήθηκαν, πρέπει να γίνουν δεκτά τα ακόλουθα: Από το παρατεθέν περιεχόμενο της ελεγχόμενης σύμβασης προκύπτει, κατά ορθό νομικό χαρακτηρισμό αυτής (βλ. ΑΠ. Ολ. 123/2012, 7/2011), ότι, αν και φέρεται ως προγραμματική σύμβαση του άρθρου 100 του ν.3852/2010, αυτή συνιστά κατ' ουσία απευθείας ανάθεση υπηρεσιών από το Δήμο στο Πανεπιστήμιο ….. (κι όχι ως εσφαλμένως υπολαμβάνει, στο δεύτερο λόγο διαφωνίας της, η διαφωνούσα Επίτροπος στο "Κέντρο Ερευνών Πανεπιστημίου …..", το οποίο αποτελεί υπηρεσιακή μονάδα του που δεν διαθέτει ιδία νομική οντότητα, και στο οποίο σύμφωνα, σε κάθε περίπτωση, με το άρθρο 3 παρ. 5 της ελεγχόμενης σύμβασης τα «ποσά της χρηματοδότησης της σύμβασης θα κατατίθενται από το Δήμο σ' αυτό», βλ. 219/2010, 377, 117/2009, 131/2006 πράξεις VII Τμ. Ελ.Συν., ΣτΕ 1128/2009, Ε.Α. ΣτΕ 405/2007). Η ως άνω δε απευθείας ανάθεση αντιβαίνει στις μνημονευθείσες (ανωτέρω σκέψη 3) διατάξεις των άρθρων 209 παρ. 9 και 10 του Κ.Δ.Κ., καθόσον δεν συντρέχουν οι περιοριστικά αναφερόμενες στις εν λόγω διατάξεις περιπτώσεις που δικαιολογούν την προσφυγή στην εξαιρετική αυτή διαδικασία ανάθεσης, από τους δήμους, συμβάσεων παροχής υπηρεσιών. Συγκεκριμένα, από το αντικείμενο της ελεγχόμενης σύμβασης προεχόντως δε, από τον προσδιορισμό των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των συμβαλλόμενων μερών προκύπτει ότι δεν αφορά σε αλληλοσυμπλήρωση αρμοδιοτήτων ή οικονομικοτεχνικών μέσων δημοσίων νομικών προσώπων στο πλαίσιο κοινά εξυπηρετούμενου δημόσιου σκοπού, που όπως προεκτέθηκε (ανωτέρω σκέψη 3) απαιτείται να αφορά η προγραμματική σύμβαση του άρθρου 100 του ν.3852/2010. Αντίθετα, όπως προκύπτει, το Πανεπιστήμιο ….. υποχρεούται, έναντι καταβολής ανταλλάγματος από το Δήμο (30.000,00 ευρώ), στη παροχή προς αυτόν, απλώς, συγκεκριμένων υπηρεσιών συμβουλευτικής υποστήριξής του σε θέματα που αφορούν στην αξιολόγηση της υφιστάμενης οικονομικής κατάστασής του και εκπόνηση σχεδίου βελτίωσης αυτής, υπηρεσίες που είναι ανοικτές στον ανταγωνισμό και παρέχονται ελεύθερα στον ιδιωτικό τομέα από οποιονδήποτε δραστηριοποιούμενο στο σχετικό τομέα πάροχο.

Τα νομικά εκείνα πρόσωπα που μπορούν να συνάπτουν προγραμματικές συμβάσεις με το Δημόσιο, μεταξύ τους και με φορείς του δημόσιου τομέα του άρθρου 1 παρ. 6 του ν.1256/1982, προσδιορίζονται ειδικά και περιοριστικά στο πρώτο εδάφιο της παραγράφου 1 του άρθρου 225 του Δ.Κ.Κ.. Ειδικότερα, την ικανότητα αυτή έχουν οι Ο.Τ.Α. α΄ και β΄ βαθμού, οι Σύνδεσμοι Δήμων και Κοινοτήτων, οι Τ.Ε.Δ.Κ., η Ε.Ν.Α.Ε., η Κ.Ε.Δ.Κ.Ε., τα Ν.Π.Δ.Δ., τα οποία συνιστούν ή στα οποία συμμετέχουν οι προαναφερόμενοι οργανισμοί και φορείς, οι δημοτικές επιχειρήσεις ύδρευσης και αποχέτευσης και τα δημοτικά και κοινοτικά ιδρύματα. Περαιτέρω, με το δεύτερο εδάφιο της ιδίας ως άνω παραγράφου παρέχεται η δυνατότητα συμμετοχής στις κατά τα ανωτέρω συναπτόμενες προγραμματικές συμβάσεις σε ευρύ κύκλο φορέων (ως εκ τρίτου συμβαλλομένων), οι οποίοι καθορίζονται μόνο κατ’ έννοια γένους, που περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, και τις αναπτυξιακές ανώνυμες εταιρείες. Κατά συνέπεια, οι εταιρείες αυτές ως προς τις οποίες επιτρέπεται κατ΄ εξαίρεση η συμμετοχή στις προγραμματικές συμβάσεις (βλ. σχετικά άρθρο 265 παρ.4 του ιδίου ως άνω Κώδικα), δεν μπορούν να συμμετέχουν σε αυτές ως μοναδικοί αντισυμβαλλόμενοι, αλλά μόνο από κοινού με τα νομικά πρόσωπα του πρώτου εδαφίου, στα οποία και μόνο αναγνωρίζεται η ικανότητα να συνάπτουν προγραμματικές συμφωνίες. Αντίθετη ερμηνευτική εκδοχή θα σήμαινε ότι και οι αναπτυξιακές ανώνυμες εταιρείες θα περιλαμβάνονταν στο πρώτο εδάφιο της παραγράφου 1, οπότε θα καθίστατο περιττή η προσθήκη του δεύτερου εδαφίου στην ερμηνευόμενη διάταξη, δεδομένου ότι θα αρκούσε απλώς η διεύρυνση των νομικών προσώπων του πρώτου εδαφίου. Κατ’ ακολουθία των ανωτέρω, μία προγραμματική σύμβαση, που έχει συναφθεί μεταξύ Δήμου δηλ. νομικού προσώπου της πρώτης παραγράφου και μιας αναπτυξιακής ανώνυμης εταιρείας δεν είναι νόμιμη όταν στην εταιρεία αυτή έχει ανατεθεί εξ ολοκλήρου η υλοποίηση του αντικειμένου αυτής, καθόσον σε αυτή την περίπτωση η εν λόγω εταιρεία δεν «συμμετέχει» στη σύμβαση ως εκ τρίτου συμβαλλόμενος, αλλά μετέχει σε αυτήν, ανεπιτρέπτως κατά νόμο, ως συνάπτων φορέας και καθίσταται κατ’ ουσίαν μοναδικός αντισυμβαλλόμενος των λοιπών φορέων του πρώτου εδαφίου (β.λ. Πρακτικά Ολ. Ελ.Συν. 22ης Γεν. Συν./22.9.2004, θέμα Α΄, Πράξεις VII Τμ. 69/2005, 239, 304/2006, 123, 137/2007, 63, 78, 133/2008 κ.ά.). Επιπροσθέτως, στις προγραμματικές συμβάσεις απαιτείται, κατά τη ρητή διατύπωση του νόμου, να καθορίζεται, κατά τρόπο σαφή και ορισμένο, μεταξύ άλλων, το αντικείμενο και το ειδικότερο περιεχόμενο των υποχρεώσεων των μερών, δηλαδή των μελετών, έργων, προγραμμάτων ανάπτυξης και υπηρεσιών κάθε είδους που αναλαμβάνουν να εκτελέσουν οι συμβαλλόμενοι φορείς, καθώς και ο προϋπολογισμός τους (βλ. Πράξεις 3, 60/2007, 179, 180/2006 VII Τμ.). Ειδικότερα, απαιτείται, μεταξύ άλλων, στις προγραμματικές συμβάσεις για την παροχή υπηρεσιών α) να καθορίζονται ειδικά και με σαφήνεια τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των συμβαλλομένων μερών, από τα οποία να προκύπτει η συμβολή κάθε μέρους στην υλοποίηση της σύμβασης, και το αντικείμενο αυτής, οι συγκεκριμένες δηλαδή υπηρεσίες, έστω και ανά κατηγορίες που θα παρασχεθούν, και το περιεχόμενο αυτών, β) να προσδιορίζεται ο αναλυτικός προϋπολογισμός (κοστολόγηση) των επί μέρους (κατηγοριών) υπηρεσιών, έστω και κατά προσέγγιση, έτσι ώστε από το άθροισμα των επιμέρους προϋπολογισμών να προκύπτει και, επομένως, να δικαιολογείται ο συνολικός προϋπολογισμός της προγραμματικής σύμβασης (δεν αρκεί δηλαδή απλή αναφορά του συνολικού προϋπολογισμού), καθώς και γ) να αναγράφεται το αναλυτικό χρονοδιάγραμμα αυτών - κυρίως δε στις περιπτώσεις τμηματικής καταβολής του οριζόμενου στη σύμβαση ποσού για την παροχή των προβλεπόμενων υπηρεσιών, όπου θα πρέπει να υπάρχει συσχέτιση των παρασχεθεισών εργασιών προς το τμηματικώς καταβαλλόμενο (σε συγκεκριμένες ημερομηνίες) ποσό της σύμβασης, όπου δηλαδή θα πρέπει να υπάρχει αντιστοιχία του χρονοδιαγράμματος εργασιών προς το χρονοδιάγραμμα τμηματικών καταβολών του ανωτέρω ποσού - το οποίο (χρονοδιάγραμμα) δεν μπορεί καταρχήν να ταυτίζεται με το χρόνο περαίωσης των ανατεθεισών εργασιών (διάρκεια της σύμβασης), καθόσον στην περίπτωση αυτή ο νόμος δεν θα απαιτούσε ρητώς στο περιεχόμενο της σύμβασης να ορίζονται ξεχωριστά (ως διαφορετικά μεγέθη) το χρονοδιάγραμμα και η διάρκεια αυτής. Και τούτο διότι μέσω του ανωτέρω ειδικότερου προσδιορισμού του περιεχομένου της προγραμματικής σύμβασης διασφαλίζεται α) η εξοικονόμηση πόρων με τη διάθεση των απολύτως αναγκαίων χρημάτων, προσώπων και υλικών για την εκτέλεση των μελετών, έργων και των εν γένει αναπτυξιακών προγραμμάτων και η διαφάνεια των χρηματοδοτήσεων, καθώς και β) η μη καταστρατήγηση της διάταξης του άρθρου 277 του ΔΚΚ με την κατ’ ουσία επιχορήγηση από Ο.Τ.Α. α΄ βαθμού αναπτυξιακών τους επιχειρήσεων που μετέχουν στην προγραμματική σύμβαση ως αντισυμβαλλόμενοί τους (πρβλ. και πραξ. VI Τμ 30/2005, VI Τμ 46, 195/2006, VII Τμ 137/2007 κ.ά.).

Βελτίωση του συστήματος αποκομιδής απορριμμάτων του Δήμου(…)Με τις ανωτέρω διατάξεις του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα προβλέπεται ο θεσμός των προγραμματικών συμβάσεων, οι οποίες αποτελούν συμφωνίες που θέτουν το γενικό πλαίσιο για την οργάνωση και διαχείριση δημόσιων υπηρεσιών και την άσκηση κρατικών δραστηριοτήτων διαμέσου των φορέων της τοπικής αυτοδιοίκησης ή της καθ΄ ύλην αποκεντρωμένης διοίκησης, με τη μελέτη και εκτέλεση έργων και προγραμμάτων ανάπτυξης μιας περιοχής και την παροχή υπηρεσιών κάθε είδους (πρβλ. Απόφ. VI Τμ. 26/2013, 1380, 289, 28/2012, Πρ. 195/2006, 310, 85/2010 VII Τμ. Ελ.Συν.). Τα νομικά εκείνα πρόσωπα που μπορούν να συνάπτουν προγραμματικές συμβάσεις με το Δημόσιο, μεταξύ τους και με φορείς του δημόσιου τομέα του άρθρου 1 παρ. 6 του ν. 1256/1982, προσδιορίζονται ειδικά και περιοριστικά στο πρώτο εδάφιο της παραγράφου 1 του άρθρου 225 του Κ.Δ.Κ. Ειδικότερα, την ικανότητα αυτή έχουν οι Ο.Τ.Α. α΄ και β΄ βαθμού, οι Σύνδεσμοι Δήμων και Κοινοτήτων, οι Τ.Ε.Δ.Κ., η Ε.Ν.Α.Ε., η Κ.Ε.Δ.Κ.Ε., τα Ν.Π.Δ.Δ., τα οποία συνιστούν ή στα οποία συμμετέχουν οι προαναφερόμενοι οργανισμοί και φορείς, οι δημοτικές επιχειρήσεις ύδρευσης και αποχέτευσης και τα δημοτικά και κοινοτικά ιδρύματα. Περαιτέρω, με το δεύτερο εδάφιο της ιδίας ως άνω παραγράφου παρέχεται η δυνατότητα συμμετοχής στις κατά τα ανωτέρω συναπτόμενες προγραμματικές συμβάσεις σε ευρύ κύκλο φορέων (ως εκ τρίτου συμβαλλόμενοι), οι οποίοι καθορίζονται μόνο κατ’ έννοια γένους, που περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, και τις αναπτυξιακές ανώνυμες εταιρείες. Κατά συνέπεια, οι εταιρείες αυτές, ως προς τις οποίες επιτρέπεται κατ΄ εξαίρεση η συμμετοχή στις προγραμματικές συμβάσεις (βλ. σχετικά άρθρο 265 παρ. 4 του ιδίου ως άνω Κώδικα), δεν μπορούν να συμμετέχουν σε αυτές ως μοναδικοί αντισυμβαλλόμενοι, αλλά μόνο από κοινού με τα νομικά πρόσωπα του πρώτου εδαφίου, στα οποία και μόνο αναγνωρίζεται η ικανότητα να συνάπτουν προγραμματικές συμφωνίες. Αντίθετη ερμηνευτική εκδοχή θα σήμαινε ότι και οι αναπτυξιακές ανώνυμες εταιρείες θα περιλαμβάνονταν στο πρώτο εδάφιο της παραγράφου 1, οπότε θα καθίστατο περιττή η προσθήκη του δεύτερου εδαφίου στην ερμηνευόμενη διάταξη, δεδομένου ότι θα αρκούσε απλώς η διεύρυνση των νομικών προσώπων του πρώτου εδαφίου. Την ιδιότητα δε του αντισυμβαλλόμενου προγραμματικής σύμβασης αποκτά καθένας από τους παραπάνω φορείς μόνο όταν αναλαμβάνει κατ’ ουσίαν την υλοποίηση του αντικειμένου της προγραμματικής σύμβασης και όχι όταν μετέχει μεν στη σύμβαση αυτή, χωρίς να αναλαμβάνει συγκεκριμένες υποχρεώσεις αναφορικά με την εκτέλεση έργων, μελετών και προγραμμάτων ανάπτυξης που αναφέρονται σε αυτή. Κατ’ ακολουθία των ανωτέρω, μία προγραμματική σύμβαση, που έχει συναφθεί μεταξύ Δήμου, δηλαδή νομικού προσώπου της πρώτης παραγράφου και μιας αναπτυξιακής ανώνυμης εταιρείας δεν είναι νόμιμη, όταν στην εταιρεία αυτή έχει ανατεθεί εξολοκλήρου η υλοποίηση του αντικειμένου αυτής, καθόσον σε αυτή την περίπτωση η εν λόγω εταιρεία δεν «συμμετέχει» στη σύμβαση ως εκ τρίτου συμβαλλόμενος, αλλά μετέχει σε αυτήν, ανεπιτρέπτως κατά νόμο, ως συνάπτων φορέας και καθίσταται κατ’ ουσίαν μοναδικός αντισυμβαλλόμενος των λοιπών φορέων του πρώτου εδαφίου (βλ. Πρακτικά Ολομ. Ελ.Συν. 22ης Γεν. Συν./22.9.2004, θέμα Α΄, Πράξεις VII Τμ. 69/2005, 239, 304/2006, 123, 137/2007, 63, 78, 133/2008, 207/2009, 85/2010). Περαιτέρω, στις προγραμματικές συμβάσεις απαιτείται κατά νόμο να καθορίζονται, κατά τρόπο σαφή και ορισμένο, μεταξύ άλλων, ο ειδικότερος σκοπός και το περιεχόμενο των υποχρεώσεων, δηλαδή των μελετών, έργων, προγραμμάτων ανάπτυξης και κάθε είδους υπηρεσιών, που αναλαμβάνουν οι συμβαλλόμενοι φορείς. Ειδικότερα, απαιτείται, μεταξύ άλλων, στις προγραμματικές συμβάσεις για την παροχή υπηρεσιών να καθορίζονται ειδικά και με σαφήνεια τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των συμβαλλομένων μερών, από τα οποία να προκύπτει η συμβολή κάθε μέρους στην υλοποίηση της σύμβασης, και το αντικείμενο αυτής, οι συγκεκριμένες δηλαδή υπηρεσίες, έστω και ανά κατηγορίες που θα παρασχεθούν, και το περιεχόμενο αυτό.(…) Με τα δεδομένα αυτά και σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά ανωτέρω, το Κλιμάκιο κρίνει ότι από το περιεχόμενο της από 23.9.2009 προγραμματικής σύμβασης προκύπτει ότι η αναπτυξιακή εταιρεία «......» θα εκτελέσει το σύνολο, σχεδόν, του συμβατικού αντικειμένου, ενώ οι φερόμενοι ως κυρίως συμβαλλόμενοι Δήμος ...... και Τ.Ε.Δ.Κ. Ν. ......, έχουν προσχηματική και υποτυπώδη συμμετοχή στην επίμαχη προγραμματική σύμβαση, αναλογικά με το συνολικό αντικείμενό της. Επομένως, είναι απορριπτέοι ως αβάσιμοι οι περί του αντιθέτου προβαλλόμενοι ισχυρισμοί του Δήμου, δοθέντος ότι κατά παράβαση των σαφών προβλέψεων των προπαρατεθεισών διατάξεων, ο ρόλος της ...... δεν περιορίζεται απλώς σ’ αυτόν του συμμετέχοντος φορέα στην οικεία σύμβαση, ως εκ τρίτου συμβαλλόμενης από κοινού με άλλον συνάπτοντα φορέα, αλλά αυτή καθίσταται ανεπιτρέπτως συνάπτων φορέας της σύμβασης, στον οποίο ανατίθεται η εκτέλεση του συνόλου του συμβατικού αντικειμένου, έναντι της καταβολής από το Δήμο προς αυτήν της προϋπολ